Реформа госуправления: за и против

Распечатать

Оставить комментарий

Посмотреть комментарии

5 июля 2005

ОБЩЕСТВО

    Заметки обозревателя
    Размышляя об итогах Международного форума реформ, проведенного Фондом «Сорос — Кыргызстан» в конце июня этого года, все больше прихожу вот к какому выводу. Самое важное в обмене мнениями его участников по широчайшему спектру злободневных вопросов заключалось не в поиске ответа на вопрос, кто виноват в серии «бархатных» и «цветных» революций в ряде стран Восточной Европы и СНГ. И даже не в попытках определить, что делать (хотя говорилось на форуме об этом достаточно много). Главный итог, как мне представляется, состоит все же в стремлении понять: где сегодня в потоке исторического времени находится Кыргызстан, куда он движется?

    Что лучше?
    То, что первый президент Кыргызской Республики буквально в одночасье лишился своей авторитарной власти и спешно со всем своим семейством бежал из страны, которой правил более 14 лет, свидетельствует о полнейшей его самого и ближайшего окружения профнепригодности.
    Однако тут хочу сказать о другом. Не берусь судить обо всех, но лично у меня осталась душевная «мартовская травма». Зрелище штурма цитадели правительства и ее падения, картины последовавшего затем хаоса, обезумевшей и неуправляемой толпы, вид растерянной, парализованной и бездействующей новой власти сделали наглядными и реально осязаемыми для меня слова о «бунте бессмысленном и беспощадном». А события 17 июня вообще загнали в тупик: что же все–таки лучше — несправедливость, творимая властью, или беспорядок, творимый неуправляемой толпой против власти? Что предпочтительнее — произвол власти или хаос безвластия?
    Хорошо понимаю, что лучше и предпочтительнее золотая середина между этими двумя крайностями. Но сегодня мы, к сожалению, попали в такую ситуацию, когда несправедливость, творимая всевластным главой государства и его окружением, вдруг резко сменилась крайним ослаблением всех ветвей власти.
    Вопрос о том, что же лучше, предпочтительнее, возник не случайно. Не однажды приходилось сталкиваться с людьми, которые в свое время выражали крайнее недовольство действиями Акаева и членов его семьи, приветствовали свержение акаевского режима, но очень быстро разочаровались и в новой власти.

    Удастся ли одолеть бюрократа?
    Думается, самая большая ошибка Акаева не в том, что он позволил «зятю всего кыргызского народа», членам Семьи и ближайшему окружению беззастенчиво грабить страну. И даже не в том, что под конец не удержался и сам тоже стал одним из соучастников этого разграбления.
    На мой взгляд, кыргызстанцы не простили по большому счету Акаеву то, что он, придя к власти, подарил им мечту о демократическом светском обществе, вселил надежду в скорый выход из кризиса и благополучие, но за 14 с лишним лет правления отнял у людей эту мечту, стал главным могильщиком надежды. Как показывает история, такое народ своим правителям не прощает.
    Сегодня ни для кого не секрет: то, что мы построили за годы независимости «под мудрым руководством» первого президента, нуждается в кардинальной переделке. Выступая на открытии форума, и. о. вице–премьер–министра республики Данияр Усенов не скрывал, что страна и правительство находятся в тяжелой ситуации. Практически нет сферы, где бы не требовался капитальный ремонт. Но, несмотря на множество неотложных проблем, начинать надо все–таки с административной реформы, с реорганизации госуправления.
    Нас, отмечал далее Усенов, критикуют за то, что у правительства нет программы действия. Это не так. Программа есть. Уже на второй день после революции руководство страны знало, что не надо делать. А очень скоро пришло и понимание того, что надо делать. Прежде всего необходимо отказаться от четырехступенчатой системы госуправления. Она доказала свою несостоятельность и сегодня уже никого не устраивает.
    Напомню, что сегодня Кыргызстан по оставшейся с советских времен административно–территориальной системе делится на 7 областей, 40 сельских районов и 4 района города, 2 города (Бишкек и Ош) центрального подчинения, 12— областного, 7 городов районного подчинения, 472 айыл окмоту. С одной стороны, предлагается исключить одно из звеньев в этой цепочке, а с другой — сократить число административных единиц. Даже далекие от этой сферы люди полагают, что 7 областей и 40 сельских районов для такой небольшой республики, как наша, много.
    Существует также мнение о необходимости радикально сократить управленческий аппарат. По подсчетам Минфина республики, можно без большого ущерба для управления сократить госаппарат настолько, что это позволило бы наполовину уменьшить расходы на зарплату госчиновников.
    Кстати, в недавнем интервью республиканскому телевидению министр финансов Акылбек Джапаров заявил, что, если пересадить значительную часть госчиновников с персонального автотранспорта на общественный, казна сможет сэкономить до 635 млн. сомов в год. Содержание каждого персонального автомобиля для крупного бюрократа обходится ежегодно налогоплательщикам более чем в 100 тысяч сомов. Получается, что в нищем Кыргызстане, живущем в долг и не имеющем возможности исправно платить даже по процентам на эти долги, более 6350 госчиновников разъезжают по служебным и личным делам на государственных персональных автомобилях (главным образом иномарках).
    Не хотел бы выглядеть неисправимым пессимистом и никчемным оракулом. Но считаю необходимым сказать, что представители нынешней власти не первые, кто заявляет о решимости провести радикальные административные реформы, сократить управленческий аппарат, пересадить госчиновников со служебного автотранспорта на общественный. Все это было, причем неоднократно, и при советской власти. И все это заканчивалось, как правило, ничем. Поразительную живучесть и изворотливость бюрократа одолеть еще не удавалось никому.

    Парадоксальный взгляд из–за океана
    Довольно неожиданное мнение по обсуждаемой проблеме высказал декан школы развития университета Центральной Азии Богдан Кравченко из Канады. Откровенно говоря, отметил он, единственные посткоммунистические страны, которым удалось осуществить серьезные административные реформы, — это те, что были вовлечены в орбиту Евросоюза. В данном случае политики и госслужащие были просто лишены возможности дискутировать и сомневаться. Они были обязаны внедрять евростандарты госуправления, для чего получили весомую помощь.
    Учитывая, что административная реформа — это чрезвычайно трудная задача, продолжал он, можно привести немало веских аргументов в пользу того, что некоторым странам, таким, как Кыргызстан, бесполезно даже пытаться проводить ее. Хотя бы уже потому, что у республики сегодня нет необходимой политической основы и серьезного управленческого и аналитического потенциала в органах госуправления.
    Исходя из этого, на современном этапе правительство республики, по мнению Б. Кравченко, должно не пытаться проводить административную реформу, а сосредоточить усилия на устранении бюрократических барьеров на пути экономического роста и создания рабочих мест. Иными словами, план реформирования в данном случае заключается не в том, чтобы правительство ДЕЛАЛО что–то, а оно должно вначале ПРЕКРАТИТЬ делать определенные вещи. Это достаточно простая процедура: правительство снижает затраты на бизнес–операции, стимулирует развитие предпринимательства, устранив многие пункты из длинного перечня положений, разрешений, запрещений, проверок и обязательных документов. Эта работа заключается в том, что конкретный министр лично садится за эти перечни и старательно и объективно вычеркивает из них лишние и совсем не обязательные пункты. Это даст такой же эффект в госуправлении, как и введение единой ставки при налоговой реформе. Например, наблюдающийся в Словакии экономический рост начался, когда в стране упростили налогообложение предприятий, введя единую ставку на прибыль в 19 процентов.
    Другая проблема, отметил гость из Канады, когда слышишь суждения об административной реформе, поражаешься обилию задач. Тут необходимость изменения отношений между центральными и местными органами власти, улучшения системы социальных услуг, совершенствования образования и переобучения госслужащих, пересмотра законодательных и административных актов, а также отношений власти с гражданским обществом, политическими партиями и общественными объединениями, четкого разделения влияний между административной и политической сферами, введения мер прозрачности в деятельности госслужащих и борьбе с коррупцией, а также в бюджетный процесс. Причем все эти реформы необходимо проводить практически одновременно.
    Трудно представить, как власти Кыргызстана смогут решить трудные задачи административной реформы, не улучшая качественный состав госслужащих, не повышая требовательность за уровень вырабатываемых и принимаемых решений, не анализируя ход и результаты проводимой ими политики. По моему мнению, говорил Богдан Кравченко, первый шаг в административной реформе должен быть сделан по пути наращивания потенциала в верхних эшелонах управления. Госслужащие самого высокого ранга должны в совершенстве владеть методами, стратегией и практикой госуправления. Ведь именно они играют решающую роль в определении и проведении внутренней экономической и иной политики, они определяют качество и эффективность управления в целом. Надо признать, что государственное управление в Кыргызстане откровенно слабое. Всего в стране порядка 17 тысяч государственных служащих на всех уровнях управления. Вы считаете, это много. Для сравнения скажу, что, к примеру, в Люксембурге тоже 17 тысяч госслужащих. Но у вас население более 5 млн. человек, а в Люксембурге — менее 500 тысяч. В 14 министерствах Кыргызстана работают 1900 служащих. Министерства карликовые. В Минобразования, например, работают около 130 человек. В Минобразования канадской провинции Альберта насчитывается 500 служащих. В этой провинции проживают 2,5 млн. человек.
    В штате Минюста Кыргызстана 80 служащих. Как заметил один мой знакомый кыргызстанец, хорошо знающий нравы в республике, половина из них наверняка состоят в родственных отношениях с кем–либо из влиятельных в республике лиц. Вы думаете, эти люди будут честно, квалифицированно и продуктивно работать? Не будьте наивными и не дурачьте самих себя.
    Беда не в том, что у вас много служащих. Беда в том, что у вас плохие служащие. На всех уровнях. Трудно понять, для чего правительство проводило политику периодического сокращения численности госаппарата. Это порождало у служащих неуверенность в своем будущем, делало кадры послушными и гибкими. В федеральном правительстве Канады работает порядка 2000 высокообразованных чиновников. Как правило, это влиятельные и компетентные лица. В Кыргызстане, к сожалению, нет отделов, которые бы серьезно влияли на внутреннюю политику и которые заслуживали бы упоминания.
    Согласно положению, администрация президента должна заниматься аналитической и информационной деятельностью, разработкой решений и программ на перспективу. На практике же она до недавнего времени в основном занималась «кадрами». Уровень анализа и размышлений, которые ложатся в основу документов, представляемых правительству, крайне низок. В свою очередь, решения и постановления правительства настолько общи и неконкретны, так слабо подготовлены, что практически делают невозможным для гражданского общества вести конструктивный диалог и как–то влиять на деятельность и решения правительства.
    По мнению канадского политолога, для улучшения качества правительственных решений и выработки четкой политики кабинет министров должен принять новый регламент, устанавливающий четкие требования к качеству поступающих документов, с анализом плюсов и минусов рекомендуемых акций и действий. Это повысит требовательность к аппарату министерств и правительств, поможет отобрать наиболее грамотных и подготовленных работников.
    Разумеется, не со всеми выводами и рекомендациями Б. Кравченко можно согласиться, но рациональное зерно в его размышлениях, несомненно, есть.
    Главный же вывод, который можно сделать из результатов проводимой в Кыргызстане административной реформы, я бы сделал такой. Первые годы независимости, вызвавшие эйфорию и вселившие большую надежду, сменились годами безвременья, глубокого разочарования и апатии. Удельное господство и единовластие, всеобщая коррумпированность аппарата госуправления и беззаконие, полнейшая беззащитность гражданского населения перед криминалом и бюрократическим произволом оказались основополагающими принципами 14 лет независимости Кыргызстана.
    В силу этого едва ли кто возьмет на себя смелость предсказать, что ожидает нас в предстоящем пятилетии.
    Вячеслав ТИМИРБАЕВ.