Неправительственное предложение - жить дружно

    Одной из основных характеристик становления гражданского общества является развитие неправительственных организаций. О количестве НПО в стране говорить сложно, так как нет единого подхода к определению самой неправительственной организации. Хотя наши граждане больше доверяют неправительственным организациям, их деятельность еще не стала потребностью общества. Одни говорят, что это связано с тем, что НПО не имеют менеджеров высокого уровня, другие - из-за отсутствия финансовых ресурсов для реализации действительно качественных проектов и программ, результатом которых могут стать реальные достижения. В настоящее время деятельность наших НПО в значительной степени политизирована, многие из них создаются под определенные социально-политические проекты. Кроме того, проблемой является то, что мало кыргызских неправительственных организаций, которые работают на общенациональном уровне. Проблемы взаимодействия гражданского сектора и государства мы решили обсудить с юристом Табылды Умралиевым, знакомым читателям по нашей рубрике "Право знать".

    - Табылды Душенбекович, в начале нашего разговора вопрос вам как юристу и эксперту. Достаточна ли сегодняшняя юридическая основа для деятельности неправительственных организаций и их взаимоотношений с госорганами? Какие есть проблемы на законодательном уровне и что мешает взаимодействию государства и НПО?

    - По моему мнению, существующие законы, регламентирующие порядок создания и деятельности НПО, оптимальны. Что касается проблем взаимоотношений, то их разрешение лежит в дополнительном законодательном обеспечении, но в большей мере в организационных подходах. Свою положительную роль должен будет сыграть закон о государственном социальном заказе, который находится на рассмотрении в парламенте, так как лучшего партнера в решении социальных проблем различных категорий населения государству вряд ли удастся найти. Было бы желательным, если одновременно с принятием названного закона были бы внесены изменения в Закон "О государственных закупках", учитывающие специфику госзакупок в социальной сфере.

    Отвечая на вторую часть вопроса, хотел бы отметить, что вопросам причин, мешающим усилению взаимодействия органов государственной власти, местного само-управления и НПО, были посвящены многочисленные исследования, и здесь в основном отмечают пять индикаторов: отсутствие средств; неверие в возможности НПО; нет стимулов для сотрудничества; неумение и нежелание сотрудничать; неинформированность. Барьерами для развития НПО являются: отсутствие поддержки со стороны государства; отсутствие сформированной государственной политики по отношению к НПО; концентрация НПО в центральных городах.

    - Периодически государственными органами с участием представителей гражданского общества проводятся различные семинары по обсуждению различных аспектов жизнедеятельности, при отдельных ведомствах функционируют общественные комиссии и т. д. Разве это не говорит о взаимодействии и вовлечении гражданского сектора в решение проблем, решаемых госорганами, или необходимо принятие отдельного специального закона?

    - Проведение и реализация совместных проектов и программ, безусловно, является возможными и важными формами сотрудничества. Думаю, вы согласитесь и с тем, что проведение разовых мероприятий с участием или в отношении НПО никак не может говорить о налаженной системе взаимоотношений между государством и организациями гражданского общества. И для создания такого диалога не обязательно принимать отдельный закон. Речь может идти о составлении документа, определяющего политику сотрудничества (ДПС), который бы провозгласил принципы сотрудничества между государственным сектором и организациями гражданского общества, а также базовую структуру будущего партнерства. ДПС могут быть различны по форме: от двусторонних официальных соглашений до соглашений де-факто, принимаемых в виде государственных программ правительством или парламентом либо односторонних заявлений с выражением обязательств сторон. Польза этих соглашений или заявлений такова, что, с одной стороны, они дают возможность организациям гражданского общества получить более значительную поддержку своей деятельности, а значит, расширить области своей деятельности в интересах общества. С другой стороны, когда государство включает в свою политику диалог и партнерство с гражданским обществом, оно с помощью такого партнерства может успешнее выполнять свои задачи. Большинство правительств считают необходимым иметь партнера в виде представительной группы НПО, с которой можно было бы обсуждать вопросы. Хотя унифицированное или централизованное представительство многими воспринимается как противоречащее принципу многообразия, заложенного в самой природе гражданского общества.

    - Насколько в нынешней, не лучшей экономической и социальной ситуации в стране следует говорить о развитии гражданского общества? Есть высказывания и о том, что отдельные инициативы гражданского сектора работают на подрыв институтов государственного управления.

    - Гражданское общество не ослабевает, а укрепляет государство, и оно объективно работает на усложнение национального управления. Успехи демонстрируют только те страны, в которых развиты различные формы самоорганизации граждан для решения различных проблем, где механизмы общественного мониторинга стали частью принятия государственных решений в области социально-экономической политики. Поэтому лучше потратить время на организацию общественного диалога на принципах партнерства и взаимодействия между гражданским сектором и государством на стадии обсуждения проблемы, чем потом выявлять "подрывников" проводимых реформ. Поддержание диалога - это дискуссия и дебаты. Это разговор не только с теми, с кем согласен, но и с теми, с кем не согласен. Несогласие - это нормальное развитие общества.

    - Вернемся к ДПС и его содержательной части.

    - Составление ДПС является официальным признанием роли гражданского общества в государственном становлении и характерно для определенного этапа общественного развития, признающего и констатирующего факт взаимоотношений между государством и организациями гражданского общества. Документы о политике сотрудничества имеют общий характер, не являются юридически обязательными и могут быть составлены и подписаны на различных уровнях системы государственного управления.

    Что касается подхода к формированию содержания документа о политике в области сотрудничества, есть два подхода: либо наметить общую основу будущего сотрудничества, а детали выработать в процессе его реализации, либо принять текст, в котором подробно расписаны различные аспекты будущего сотрудничества и его реализации. Опыт других стан показывает, что успех реализации политики не зависит от того, какой подход избран. Скорее он зависит от доброй воли обеих сторон, от законодательных и политических механизмов, обеспечивающих выполнение договорных обязательств и политических заявлений, а также от фактических взаимоотношений между государством и неправительственным сектором. Поскольку цель состоит в том, чтобы заложить основу для будущего партнерства, в таком документе нужно попытаться осветить - в общих чертах или подробно - все основные элементы взаимоотношений.

    - Выработав и подписав документ в области сотрудничества, следует ли ожидать исключение или снижение протестной активности представителей гражданского общества?

    - Ответ отрицательный. Потому что, во-первых, не все представители институтов гражданского общества пожелают войти в ДПС, а во-вторых, гражданское общество по определению есть совокупность групп с признаваемыми противоречивыми интересами и с механизмами их защиты и координации. Здесь единства того, что все войдем в соглашение и будем все сообща решать задачи в принципе быть не может. Именно поэтому институты гражданского общества могут выполнять функции контроля по отношению к бюрократии, бизнесу, партиям, судам и другим социальным институтам, являясь генераторами беспокойства и источником развития общества.

    Важным и необходимым является создание самой "структурированной общественной площадки", где между представителями гос-органов и НПО будет идти обмен мнениями, конкуренция идей, учет мнений и предложений по решению социальной или экономической проблемы. Будет это идти через ДПС или любой другой документ или институт, представляется не так уж важным.

    - Я хотел бы, чтобы мы от большой институциональной части обсуждаемой темы перешли к рабочему моменту, обсудив проблемы финансирования НПО и возможной помощи государства.

    - Основной вопрос выживаемости и развития НПО - это его финансирование. Сегодня отдельные организации гражданского сектора существуют на средства зарубежных грантодателей. Это нормально, так как государство сегодня не в состоянии за счет бюджета поддерживать социальные программы гражданского сектора. Налогообложение - это еще одна проблема, тормозящая развитие гражданского сектора. Здесь необходимо совершенствование налоговых льгот для некоммерческих организаций и организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, а также рассмотреть возможность предоставления льгот бизнес-структурам, участвующим в реализации социально значимых проектов.

    Что касается возможности государственного субсидирования деятельности НПО, то существует хороший и полезный российский опыт, где финансирование деятельности НПО осуществляется в нескольких формах:

    - государственный социальный заказ;

    - государственный или муниципальный грант;

    - целевая государственная программа;

    - субсидии.

    В некоторых регионах России разрабатывается и принимается государственная программа поддержки некоммерческих организаций, которая объединяет некоторые из перечисленных форм государственного финансирования. Система государственных грантов заключается в том, что НПО инициируют и предлагают проект, который они подают в государственный орган, занимающийся аналогичной работой. В этом случае принятая к финансированию программа, поступившая от организации, включается в план, на нее выделяются средства из бюджета по определенной статье. В отличие от социального заказа, который формируется органами власти на основе очевидных социальных проблем, гранты - экспериментальная площадка, средство определять болевые точки, пока они не превратились в социальную проблему, способ апробировать механизмы решения проблемы.

    - Если ДПС и государственное субсидирование деятельности НПО - это вопросы возможного будущего, как сейчас НПО могут участвовать в процессе принятия решений, например, в законотворческом процессе, и какие есть формы взаимного сотрудничества между государством и НПО?

    Наиболее приемлемыми формами участия НПО в законотворческом процессе являются:

    - инициирование законопроектов;

    - общественная экспертиза законов и законопроектов;

    - публикация заявлений и обращений в СМИ;

    - организация общественных действий (пикеты, акции, семинары);

    - лоббирование посредством депутатов и лоббирование посредством направления конкретных предложений в органы государственной власти;

    - проведение мониторингов, опросов, исследований.

    В отношении же форм сотрудничества ограничусь двумя примерами зарубежных стран, не требующих финансовых затрат и больших структурных изменений. Например, в Венгрии с начала 90-х годов существует парламентский Комитет по поддержке организаций гражданского общества, который в прошлом выдавал гранты из госбюджета национальным ассоциациям. В последнее время он взял на себя работу по формированию законодательства, регулирующего деятельность третьего. Также существует Гражданское управление парламента, которое исполняет роль информационного центра, ведет базу данных НПО, которым рассылает информацию о планах обсуждения законопроектов в интересующей их области (например, если НПО хочет получать информацию о планах рассмотрения законопроектов, связанных с экологией, она может подписаться на такую рассылку), отвечает на запросы НПО, координирует и организует участие НПО в заседаниях различных комитетов и т. д.

    В Хорватии Государственное управление по сотрудничеству с НПО действует на уровне правительства. Управление было создано в 1998 г. с целью развития доверия и сотрудничества с НПО. Оно координировало деятельность рабочих групп по различным законодательным инициативам, касающимся организаций гражданского общества, и оказывало финансовую поддержку в виде грантов НПО различного профиля. В настоящее время роль управления пересматривается: теперь оно будет оказывать содействие совету гражданского общества - консультативному органу при правительстве.

    Подводя итог всему вышесказанному, хотел бы отметить, что у нас нет непреодолимых препятствий, которые бы мешали налаживанию диалога для эффективного и конструктивного сотрудничества между гражданским сектором и государством. Все зависит от воли и желания работать вместе.

    Судя по всему, представители НПО вслед за европейскими структурами начали понимать, что только совместные усилия гражданского сектора и государства способны породить и новое качество, и новые возможности их деятельности.

    Геннадий ХОЛКИН.

Адрес материала: //msn.kg/ru/news/22032/