1.Почему пробуксовывает реформа МСУ?

Распечатать

Оставить комментарий

Посмотреть комментарии

13 декабря 2005

ОБЩЕСТВО

    В номере газеты за 7 декабря мы сообщали, что 3—4 декабря в санатории «Иссык–Куль — Аврора» под эгидой Фонда «Сорос — Кыргызстан» состоялся семинар, рассмотревший проблемы и перспективы развития местного самоуправления (МСУ).
    Если отвлечься от привычных идеологических заклинаний о том, что развитие МСУ входит в число важнейших национальных приоритетов, что формирование государственной политики в деле развития МСУ занимает важное место в деятельности правительства, что она, эта политика, базируется на Конституции страны, нормах международного права и находит свое выражение в законах и иных нормативных актах, что данная политика заключается в создании условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, то в осадок выпадает главное. Коротко о нем сказал депутат Жогорку Кенеша Жанторо Сатыбалдиев: за 11 лет реформы МСУ куда больше было разговоров о ней, чем конкретных дел. Децентрализация власти свелась лишь к введению выборов глав айыл окмоту, поселков и городов районного значения.
    С тем, что реформа МСУ сильно пробуксовывает, продвигается хаотично, рывками, после шага вперед следует шаг, а то и два назад, после чего начинается неуверенное топтание на месте, были согласны практически все участники семинара. Некоторые расхождения наблюдались лишь в определении главных причин неэффективности преобразований.
    Думаю, ближе всех к истине здесь подошел председатель Ассоциации органов МСУ сел и поселков Курманбек Дыйканбаев. В интервью в ежемесячном дайджесте Фонда “Сорос — Кыргызстан” и секретариата Консультативного совета по добросовестному управлению “Открытый Кыргызстан” за ноябрь т.г. он отметил, что проблема номер один для органов МСУ кроется в отсутствии четкого разграничения функций и полномочий. Аппарат органа МСУ не знает, за что он конкретно отвечает. Точнее, он отвечает за все, не имея при этом материальных и финансовых возможностей.
    Спрашивается, о каком устойчивом самостоятельном развитии, о какой эффективности МСУ можно говорить, если за 11 лет реформ так и не разграничены четко и определенно функции и полномочия?
    Безработные законы
    Среди участников семинара наметились явные разногласия в оценке нормативно–правовой базы, регулирующей вопросы МСУ. Одни убеждали в неполноте законодательства в данной сфере, в необходимости разработки и принятия новых законов и модернизации старых. Другие доказывали, что правовая база вполне достаточна. Проблема в другом — не все законы работают должным образом.
    При этом первые ссылались на то, что Национальная стратегия децентрализации госуправления и МСУ до 2010 года признала одной из базовых проблем, мешающих развитию эффективного МСУ, недостаточность правовой базы.
    Вторые возражали, мол, за 2000–2005 годы были приняты законы “О местном самоуправлении и местной государственной администрации”, “О коммунальной (муниципальной) собственности на имущество”, “О муниципальной службе”,
    “О жамаатах и их объединениях”, “О судах аксакалов”, “О статусе депутатов местных кенешей”, “О финансово–экономических основах местного самоуправления”, однако они не повлияли существенно на деятельность органов МСУ и положение в этой сфере не улучшилось.
    Об остроте данной проблемы говорит и то, что работа одной из трех секций была посвящена именно выяснению вопроса: почему не работают законы на местном уровне?
    Эксперт сектора госуправления и МСУ администрации президента Олег Тарбинский отмечал, что анализ принятых законов выявил немало норм, которые можно назвать “спящими” и пробуждение которых могло бы вызвать настоящий всплеск в повышении эффективности МСУ.
    К примеру, Закон о МСУ и местной госадминистрации дает рядовым гражданам право на правотворческую инициативу в делах местного значения. Однако на практике никто этим правом не пользуется. Или, скажем, тот же закон предписывает проведение открытых сессий, то есть со свободным доступом всех желающих. Данная норма тоже не работает.
    В связи с этим вспоминаю, как будучи в Хельсинки оказался рядом с дворцом “Финляндия”, где в это время проходила сессия финского парламента.
    — Хочешь посмотреть, как работают наши депутаты? — поинтересовался мой попутчик.
    — А что, разве можно?
    — Нет проблем, пошли.
    Действительно, мы совершенно спокойно прошли мимо дежурившего у входа полицейского, поднялись на балкон, поглазели на вялотекущие дебаты финских парламентариев и также спокойно удалились.
    Любой прохожий при желании может запросто зайти во дворец, где заседает парламент, посмотреть и послушать, что и как обсуждают народные избранники.
    Но это в Финляндии. У нас же даже на сессию сельского или поселкового совета вот так запросто не попадешь.
    Возвращаясь к “спящим” статьям наших законов, отмечу, что даже такая важная статья, как финансовая основа МСУ, согласно которой нормативы отчислений от общегосударственных доходов в местные бюджеты устанавливаются один раз в три года, очень часто нарушается.
    Отвечая на вопрос, почему не работают законы на местном уровне, О.Тарбинский выдвинул три версии. Первая. Не разработаны подзаконные акты, нет соответствующих механизмов, необходимых для реализации законов. Вторая. Органы МСУ не знают законодательство, а в обществе нет системы контроля за соблюдением законов. Третья. Законы разрабатываются в сугубо административных кабинетных технологиях, без учета мнения и интересов тех лиц и местных сообществ, на которых направлены данные законы. В результате люди не заинтересованы в их соблюдении, а руководствуются усвоенными на практике нормами.
    В частности, эксперт привел показательный пример. В 1994 году был принят Закон о статусе столицы республики. Согласно ему исполнительным органом в Бишкеке является горгосадминистрация. И хотя еще в 1995 году администрация была упразднена с переводом столицы на местное самоуправление и введением мэрии, закон 1994 года никто не отменял и соответствующие поправки в него не вносил. То есть появился явно “безработный” закон, но это мало кого смущает. Вот и получается: на словах строим правовое государство, а на деле парламент выдает на–гора “спящие” законы.
    Вывод таков: прежде чем приступать к разработке очередного законодательного акта, следует ответить: “Нужен ли он? Если нужен, то кому? Насколько он актуален и как затрагивает интересы общества?”. Нужна экспертиза проектов законов.
    И вновь впереди планеты всей
    В свое время экс–президент Аскар Акаев нередко с удовлетворением повторял, что Кыргызстан является первопроходцем в проведении ряда реформ на постсоветском пространстве. Особую гордость вызывало у него то, что республика первой ввела частную собственность на землю и внедрила местное самоуправление. Но тот ли это предмет гордости?
    Говорил и повторяю: реформы не спорт. Здесь быть первым вовсе не означает быть победителем. Более того, зачастую первый оказывается проигравшим. Думается, земельная реформа это наглядно показала. Поспешное упразднение колхозов и совхозов, формальное и далеко не всегда справедливое распределение земли и колхозно–совхозной собственности привели к резкому расслоению сельских жителей, обнищанию и люмпенизации основной массы сельчан, потере целых отраслей аграрного сектора.
    Именно поспешная и непродуманная земельная реформа спровоцировала рост самозахвата земель и убогих самозастроек вокруг городов. В результате этой, с позволения сказать, реформы многим земледельцам Кыргызстана оказалось выгоднее батрачить на плантациях Казахстана, чем работать на себя на своей земле.
    Разговор этот начал с земельной реформы потому, что она напрямую сказывается и на становлении МСУ, особенно на уровне айыл окмоту.
    Как отмечал на семинаре зам.начальника управления государственной службы и регионального развития аппарата премьер–министра Николай Давыдов, за последние годы в некоторых регионах на 10–15 процентов глав айыл окмоту были заведены уголовные дела за финансовые и иные нарушения. Большая часть их связана с распределением земельных участков.
    В этом году из 319 тысяч га земель Фонда перераспределения сельхозугодий передано в аренду лишь 209 тыс. Причем поступление средств от арендной платы составляет по областям 28–50 процентов, что также наводит на мысль о злоупотреблениях. Как всегда бывает в подобных случаях, анархия и неразбериха в распределении и использовании земельного фонда оказались на руку тем, кто заполучил право делить, распределять, разрешать, устанавливать или запрещать.
    Прошедшие 11 лет реформы МСУ показали, что она также была начата поспешно, без достаточной подготовки, без учета того, готовы ли органы МСУ принять на себя делегированные им функции госвласти, смогут ли применять полученные полномочия более эффективно, чем центральные и областные органы управления.
    Как обнаружилось, ни в центре, ни на местах к этой реформе не были готовы. Доказательств тому масса. Начнем хотя бы с того, что законодательные акты о МСУ не всегда состыковывались с Основным законом. Много неразберихи было с безвозмездной передачей в собственность МСУ госимущества, необходимого для решения вопросов местного значения. На этом фоне трудно сказать, что брало верх: то ли губернаторы сами не были готовы к реформе МСУ, то ли откровенно ее бойкотировали, не желая делиться властью с акимиатами и айыл окмоту.
    Реформа была начата в 1994 году, но только семь лет спустя была утверждена Национальная стратегия децентрализации госуправления и развития МСУ до 2010 года. Однако полной ясности и четкого понимания, кто определяет объем полномочий и финансовую обеспеченность МСУ, какие полномочия делегировать центру, какие областным органам управления, какие оставить районному звену или местному сообществу, нет до сих пор.
    Порой приходится слышать, что народу Кыргызстана исторически присуще тяготение к принципам самоуправления. Думается, те, кто высказывают это мнение, не учитывают, что за 70 лет Советской власти исторические традиции самоуправления были в республике утеряны и забыты. Появились новые поколения, которые разучились отвечать за жизнь и деятельность своих сообществ и не знают, как это делается.
    К сожалению, и все 14 лет независимости не было в стране людей, твердо знающих, что конкретно нужно строить, а главное, как строить. Похоже, нет их и сегодня. В результате мы видим полный крах авторитета власти в глазах народа, который тоже демонстрирует свою полную беспомощность, растерянность и тяготение к барину, который приедет и все рассудит.
    Вячеслав Тимирбаев.