Какая форма правления нужна Кыргызстану?

Распечатать

Оставить комментарий

Посмотреть комментарии

1 марта 2006

ПОЛИТИКА

    Устойчивая система государственного устройства является важнейшим элементом стабильного развития любого государства. В Кыргызстане разворачивается широкая дискуссия о будущей системе госустройства. Многие политические силы и партии республики выдвигают свои видения. Ниже публикуется материал, представленный для ознакомления общественности от имени партии “Союз демократических сил”.
    Выбор формы правления
    Сегодня перед народом Кыргызстана стоит вопрос о выборе формы правления — cистемы, в рамках которой будут действовать те, кто находится у власти. Форма правления определяет порядок прихода к власти высших органов государства и порядок их взаимодействия между собой и населением.
    Высшими органами государства в Кыргызстане являются: президент; Жогорку Кенеш (парламент — высший законодательный орган, который принимает законы); правительство (исполнительный орган — исполняет законы, отвечает за экономические и социальные реформы) и суды (наказывают за невыполнение, нарушение законов).
    Существуют следующие республиканские формы правления:
    — президентская;
    — парламентарная;
    — премьер–президентская;
    — президентско–парламентская.
    Эти системы различаются друг от друга по тому, 1) каким способом избирается глава государства и 2) перед кем несет ответственность правительство (кто отправляет правительство в отставку).
    1) Каким способом избирается глава государства?
    При парламентарной системе президент избирается парламентом или другим коллегиальным представительным органом. При президентской, премьер–президентской и президентско–парламентской системах президент избирается всем народом. Поэтому в этих системах всегда существует проблема конфликтов между президентом и парламентом, поскольку оба они претендуют на то, что избраны всем народом и представляют его интересы.
    Конфликты между президентом и парламентом могут приводить к тупиковым ситуациям, а со временем — и к драматическому взрыву. В Кыргызстане со времени всенародного избрания президента Акаева действовала и действует президентско–парламентская система, которая привела к постепенному сосредоточению огромных полномочий в руках президента, а затем к его свержению в марте 2005 года. Каждый избиратель почувствовал на себе экономические и политические последствия этой системы.
    2) Кто отправляет правительство в отставку?
    Названия разных форм правления не отражают, кто сильнее в этой системе, как многие ошибочно предполагают. Эти термины дают ответ на вопрос — кто отправляет правительство в отставку. То есть настолько важна при любой системе эффективность правительства.
    При парламентарной форме правления — парламент, а при президентской форме правления — президент отправляет правительство в отставку.
    Термин “премьер–президентская” показывает двуглавость исполнительной власти при этой форме правления.
    А термин “президентско–парламентская” означает, что в этой системе непонятно, кто отвечает за деятельность правительства: то ли президент, то ли парламент.
    Президентская форма правления
    “Чисто” президентская система изначально использовалась для характеристики американской системы. Сегодня эта система распространена в Латинской Америке, Азии, из государств СНГ — в Узбекистане.
    Президентская система основана на принципе разделения властей и на взаимных сдержках и противовесах. То есть в Конституции проводится четкое разграничение полномочий между высшими органами государства. Парламент выполняет свою основную задачу, для осуществления которой он был избран, а именно — законодательствовать, в то время как президент имеет исполнительные полномочия.
    При данной форме правления президент соединяет в себе полномочия главы государства и главы исполнительной ветви власти — правительства. Правительство формируется, как правило, полностью президентом, премьер–министра нет в этой системе. Обычно президент и члены правительства не могут быть одновременно депутатами парламента.
    Несмотря на свое название, такая система не подразумевает превосходство президента. Президент может иметь значительную власть, определяемую Конституцией, однако он может оказаться слабым, если парламент не будет поддерживать его. Парламент может изменять Конституцию и играет решающую роль в импичменте (отстранении) президента, если он совершит тяжкое преступление.
    При президентской форме нахождение законодательной и исполнительной ветвей во власти не зависит друг от друга. Президент не может распустить парламент, а парламент не вправе сместить президента. В то же время президент имеет право вето по отношению к законодателям (может не подписать закон, принятый парламентом и вернуть его на новое рассмотрение в парламент), которое может быть преодолено квалифицированным большинством депутатов парламента.
    Преимуществом президентской системы считается, что прямо избираемый президент в большой степени может быть идентифицирован с проводимой им в стране политикой и является подотчетным избирателям напрямую. Избиратели могут одобрить или осудить президента, голосуя против его переизбрания на должность.
    Другая привлекательная черта президентских систем — это возможность для избирателей выбирать, наряду с парламентом, президента, который является символом единства народа и его представителем.
    Во многих президентских системах сроки нахождения на должности четко установлены, что дает большую стабильность и предсказуемость политики. Это теоретически предполагает более эффективное и последовательное правление, потому что президент и его администрация (исполнительная ветвь власти) остаются сравнительно постоянными.
    К недостаткам президентской системы относят следующее.
    Из–за разделения властей деятельность исполнительной ветви ухудшается вследствие невозможности получить законы, которые ей нужны, а деятельность парламентариев портится от того, что они не отвечают за реализацию законов, которые они сами принимают.
    Независимость президента и парламента друг от друга может приводить к взаимному антагонизму, что ослабляет обе стороны. Когда президент не имеет поддержки большинства депутатов в парламенте, то они не могут эффективно работать друг с другом. Конфликты в этом случае неизбежны.
    Мировой опыт. В противоположность парламентарным системам (установленным между 1945 и 1979 гг.) ни одна из систем со всенародно избираемым президентом (установленных за этот период) не была постоянно демократической. Президентские страны испытали в два раза больше военных переворотов по сравнению с парламентарными странами за период 1973–1989гг. Непрерывно демократическими на протяжении многих десятилетий были только пять давних президентских систем: это США, Коста–Рика, Доминиканская Республика, Колумбия и Венесуэла.
    Парламентарная форма правления
    При парламентарной системе парламент избирает президента и формирует правительство. При этом парламент принимает все свои решения коллегиально, то есть всем составом посредством общего голосования, а не единолично, как это делает президент.
    Правительство формируется из числа лидеров партий, которые получили большинство в парламенте по результатам всенародных выборов. Правительство тоже является коллективным органом, принимающим решения коллегиально, поэтому премьер–министр считается в большинстве случаев первым среди равных в правительстве.
    Президент является главой государства. Хотя президент и не обладает большими полномочиями, но он может распустить парламент или наложить вето на законо-
    проект парламента с согласия правительства. Акты президента имеют силу только после их подписания соответствующим министром или премьер–министром, которые и несут за них личную ответственность. Это значит, что имеется только один аппарат — у правительства, который готовит правительственные решения, а не два, как в действующей президентско–парламентской системе.
    Парламентарная система — это система взаимной зависимости: правительство несет ответственность перед парламентом, в случае выражения парламентом недоверия — правительство отправляют в отставку. В то же время исполнительная власть имеет право распустить парламент (в некоторых странах это может сделать премьер–министр, а в некоторых — президент, по настоянию главы правительства). Парламент должен быть более эффективным при этой системе, поскольку именно он принимает важные решения. Поскольку правительство подотчетно только парламенту, депутаты будут лучше информированы о том, кто и как работает в правительстве.
    Преимуществом парламентарной системы считается возможность включить в парламент и правительство существующие в обществе меньшинства (поскольку от парламента зависит, кто будет избран в правительство). Это означает, что в правительстве будут работать разные национальные, языковые, региональные меньшинства.
    Парламентаризм является более гибким и способен приспосабливаться к изменяющимся условиям. Руководство исполнительной ветвью власти и само правительство могут меняться парламентом без проведения всеобщих выборов в отличие от президентской системы. Дискредитировавшая себя исполнительная власть может быть смещена самим парламентом.
    Считается, что парламентарные системы способствуют большей подотчетности действующего правительства перед народными представителями, ставя исполнителей в зависимость от парламентариев. Это ведет не только к большему общественному контролю над процессом принятия решений, но также к большей открытости при принятии решений.
    Поскольку парламент является коллегиальным органом, то недостатком парламентарной системы считается тенденция к требующим долгого времени решениям, если депутаты не могут прийти между собой к согласию. Однако в Конституции можно заложить механизмя (роспуск или назначение президентом), если парламент в установленные сроки не сможет принять решение. Кроме того, действенность парламента зависит от его состава, от количества и позиций политических партий, представленных в нем. Поэтому при этой форме рекомендуется использовать такую избирательную систему, которая будет способствовать укрупнению партий.
    Считается, что из–за зависимости правительства от парламента могут быть частыми случаи смены премьер–министров и правительств. Однако при действующей президентско–парламентской системе правительство сменяется не реже, а то и чаще, чем в парламентарных системах. Со времени введения института президентства в Кыргызстане за 15 лет правительство назначалось и уходило в отставку 11 раз; 10 человек побывало на должности премьер–министра, средний срок пребывания в этой должности составил немногим более одного года.
    Если парламент не способен продуктивно работать, то президент, с согласия премьер–министра, может распустить его. Кроме того, у премьер–министра тоже есть полномочия по воздействию на парламент. Так, премьер сам может сделать ход, запросив доверия у парламента, а если последний откажется от выражения доверия, то премьер может предлагать президенту распустить парламент. И самое главное — это то, что избиратели могут не выбирать повторно тех депутатов, которые плохо работали. Постепенно (через выборы) парламент должен понять свою ответственность.
    Мировой опыт. Большинство (34 из 43) экономически процветающих, развитых демократических стран мира использует парламентарную систему. А президентские страны намного чаще имеют авторитарный режим — особенно в Латинской Америке и Азии. Поэтому считается, что парламентарная форма имеет множество механизмов, которые помогают становлению молодых демократических государств.
    Президентско–парламентская форма правления
    Эта форма правления также называется полупрезидентской или смешанной системой. Конституционные положения, определяющие основы смешанной формы правления, обнаруживают значительное разнообразие начиная с Веймарской Республики в Германии и появляются при разных условиях в различных странах. Однако эта модель больше считается французской системой (в соответствии с Конституцией Франции 1958 года) и распространена сегодня во Франции, Шри–Ланке и некоторых государствах СНГ— в России, Казахстане, Белоруссии и Кыргызстане.
    В смешанных формах правления скомбинированы парламентарная система с премьер–министром, наделенным исполнительными полномочиями, и президентская с президентом, также (формально или неформально) обладающим исполнительной властью. Но президентско–парламентская система не является чем–то находящимся между парламентарной и президентской формами правления. Смешанные системы имеют свои специфические конституционные устройства, к разработке которых надо подходить очень осторожно.
    Основной характерный признак смешанной формы правления — это то, что исполнительная власть поделена между всенародно избираемым президентом и премьер–министром, то есть имеет место двуглавая исполнительная власть. И хотя формально президент не всегда признается главой исполнительной власти, он имеет полномочия в сфере исполнительной власти.
    Президент имеет полномочие выдвигать кандидатуру премьер–министра. В то же время парламент может выразить недоверие правительству или премьер–министру, а президент имеет право распустить парламент, как при парламентарной форме правления. Правительство назначается с согласия парламента, иногда оно формируется президентом единолично, и его отчет также принимается с согласия парламента. Иногда президент может наложить вето на закон, принятый парламентом.
    Данная форма подразделяется на два типа. Первый — премьер–президентский тип, который действует во Франции и где президент не имеет права отправлять в отставку правительство, если оно пользуется доверием парламента. Второй тип — президентско–парламентский, который отличается от первого тем, что президент имеет право единолично отправлять министров или даже все правительство в отставку.
    Таким образом, при обеих этих формах:
    — президент избирается всенародно;
    — президент назначает и отправляет в отставку членов правительства;
    — существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер–министр и правительство, которое должно пользоваться доверием парламента;
    — президент имеет право распустить парламент (законодательную ветвь в целом).
    В президентско–парламентской системе правительство зависит от президента, а не от парламента в отличие от премьер–президентской системы. Президентско–парламентская система также называется суперпрезидентской ввиду расширенных полномочий президента, ограниченных возможностей парламента в выражении недоверия правительству.
    Преимущества. Иногда президентом может быть избран человек, который не пользуется поддержкой в парламенте. Такого президента называют политическим аутсайдером. При полупрезидентской форме правления, в случае, если к власти придет политический аутсайдер, то премьер–министр имеет от него конституционную защиту.
    Президент может действовать в качестве главы государства и “надпартийного” арбитра при двуглавой исполнительной власти, если он может передать больше полномочий премьер–министру.
    Противники смешанной формы правления считают, что редкий случай успешности подобной системы — Франция — не может служить примером для других стран. Во Франции эта система была введена на фоне существующих сильных 4 политических партий, которые после изменения избирательной системы стали объединяться между собой в двухпартийном формате, что и определило успех этой формы правления.
    Недостатки смешанной системы связаны в основном с наличием двух исполнителей — президента и премьер–министра, что значительно нарушает принцип разделения властей. Отношения между этими двумя лидерами, особенно когда премьер–министр и президент представляют разные партии или политические силы, могут приводить к тупиковым ситуациям. Множество конституционных и политических проблем может возникнуть особенно тогда, когда не определено, какие полномочия какому органу принадлежат и кто за что отвечает.
    Если даже исполнительная власть эффективно поделена между премьер–министром и президентом (например, полномочия по внешнеполитическим делам отданы президенту, тогда как премьер–министр имеет полномочия по определению внутренней политики), остаются структурные напряжения внутри исполнительной власти в целом. Это может привести к тупикам и кризисам, особенно если, как это произошло в нескольких полупрезидентских республиках, премьер–министр и президент поддерживаются разными, не сотрудничающими между собой политическими силами.
    В то же время право президента распустить парламент также нарушает принцип разделения властей. Это может способствовать президентскому абсолютизму и доминированию исполнительной ветви власти.
    Преимущества проведения переговоров и принятия совместных решений между президентом и парламентом (а также между президентом и премьер–министром) при смешанной форме правления могут привести к обратному: к противостоянию или невозможности определить лицо, ответственное за выполнение тех или иных функций или за деятельность правительства в целом.
    Таким образом, обзор различных видов республиканской формы правления, их преимуществ и недостатков позволяет увидеть, что ни один из них не является идеальным. Действие каждой из систем зависит от исторического, культурного, политического и экономического контекста страны.
    Институт региональных исследований.
    (Окончание следует.)